Bryter Tyskland mot EU-rätten när landet beslutat att självt pröva alla ansökningar från syrier?

Nedanstående text är skriven tillsammans med Emily Diab, doktorand i folkrätt på Uppsala universitet (knuten till Lund/Uppsala Migration Law Network)


Den 21 augusti beslutades att Tyskland tillsvidare ska sluta överföra asylsökande från Syrien till det första land i Europa de kommit till.[1] Detta har de senaste dagarna rapporterats om av såväl svenska som internationella medier under rubriker som ”Tyskland struntar i förordning – syriska flyktingar får stanna”, ”Tyskland upphäver Dublinförordningen”, ”Germany drops EU rules to allow in Syrian refugees” m.fl. m.fl.[2]

Men är det verkligen så att det tyska beslutet bryter mot EU-rätten?

Det enkla svaret är nej. Men låt oss utveckla det något.

Till att börja med kan konstateras att det frågan rör är tillämpningen av den s.k. Dublinförordningen. Förordningen, som är en del av EU:s gemensamma asylsystem, syftar till:[3]

  1. Att se till att personer som har skyddsbehov snabbt kan få tillgång till en asylprövning och därigenom beviljas skydd i EU
  2. Att effektivisera asylprocessen samt att minska kostnaderna för medlemsstaterna, detta genom att endast ett EU-land ansvarar för prövningen av en persons asylansökan.

Den grundläggande principen för Dublinförordningen är alltså att en asylsökande som kommer till EU har rätt att få sin ansökan prövad – men bara i ett land. En asylsökande kan inte få sin ansökan prövad i ett EU-land, få avslag i det landet och sedan försöka på nytt i en annan medlemsstat.

Dublinförordningen är – precis som alla andra EU-förordningar – direkt bindande för medlemsstaterna. Staterna behöver alltså inte föra in bestämmelserna i nationell rätt utan de gäller automatiskt.[4]

Vilket land ska pröva en asylansökan?

När det gäller att avgöra vilket EU-land som ansvarar för att pröva en persons asylansökan så görs det enligt en bestämd ordning, nämligen enligt följande:

  1. Har den asylsökande familj i något EU-land? Utgångspunkten är att familjegemenskaper ska respekteras. Om en asylsökande har en familjemedlem som tillhör kärnfamiljen (make/maka/sambo/barn under 18 år) som har beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller som har en påbörjad asylprocess i något land inom EU så ska denna stat även ansvara för den asylsökandes prövning. För ensamkommande barn gäller att deras ansökningar ska prövas av det land där denne har familjemedlemmar, om det överensstämmer med vad som är bäst för barnet. (Dublinförordningen artikel 8-11)
  2. Har den asylsökande uppehållstillstånd i eller visum till något EU-land? Om så är fallet ska den stat som utfärdat uppehållstillståndet/visumet pröva ansökan. Detta innebär att om t.ex. Spanien utfärdat ett visum till en person som använder sig av det visumet och tar sig till Sverige och söker asyl här så är det ändå Spanien som ansvarar för att pröva personens asylansökan. (Dublinförordningen artikel 12 och 14)
  3. Vilket EU-land kom personen till först när en yttre gräns passerades? Om familj inte finns och om inget land utfärdat något dokument som tillåter den asylsökande att vistas inom EU så är det det första landet en asylsökande reste in i som ansvarar för prövningen (artikel 13). Rent geografiskt sett är det naturligt att anta att de flesta människor som flyr till Europa först kommer till något av EU-länderna i södra Europa. Många människor menar därför att det är konstigt att vi har fler asylsökande i Sverige. Och visst, rent geografiskt sett vore det kanske naturligt att de södra EU-länderna hade fler asylsökande än t ex vi i Sverige. (Många söker också skydd i södra Europa.) För att Dublinförordningen ska kunna användas krävs dock någon form av bevisning för att Sverige ska kunna säga till ett annat EU-land att det är det landet som är skyldiga att genomföra prövningen. Det här är inte alltid så enkelt. Om exv. Italien inte registrerar fingeravtryck så blir det väldigt svårt för Sverige att visa på att personen reste in i EU genom att passera just Italiens gräns. (Och det måste kunna visas, att vi misstänker något räcker nämligen inte som juridisk bevisning). Utöver den här problematiken så har såväl EU-domstolen, Europadomstolen och den svenska Migrationsöverdomstolen fastslagit att förhållandena för asylsökande i Grekland är så dåliga att det skulle strida mot internationell och europeisk rätt att återsända asylsökande dit. Så dit skickar vi inte tillbaka någon alls.[5] Om det inte går att visa var en asylsökande passerade en yttre gräns, alternativt om mer än 12 månader passerats sedan dess ser man till om den asylsökande vistats i mer än fem månader i ett annat EU-land. Finns ett sådant land är det det landet som ansvarar för prövningen.
  4. Var har asylansökan lämnats in? Om inget av ovanstående kriterier är uppfyllda är det den stat där den asylsökande först ansökte om asyl som ansvarar för att pröva ansökan (artikel 3.2).

Dublinförordningens artikel 17: EU-länderna kan pröva asylärenden även om de inte måste

Även om det finns kriterier för hur medlemsstaternas ansvar för en asylprövning ska fastställas finns dock en möjlighet att avstå från att tillämpa dessa kriterier och därmed överta ansvaret för prövningen av en asylansökan trots att en annan medlemsstat “egentligen” är ansvarig. Artikel 17, som även benämns som den “diskretionära klausulen” eller “suveränitetsklausulen” föreskriver följande:

“Genom undantag från artikel 3.1 får varje medlemsstat besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning.”

Det finns även en möjlighet för medlemsstaterna att anmoda en, enligt förordningens kriterier, icke-ansvarig medlemsstat att ta på sig prövningen av en asylansökan. Detta kan ske för att t.ex. sammanföra närstående av humanitära skäl, särskilt familjeskäl eller kulturellt betingade faktorer.

Tillämpningen av artikel 17

Förordningen ger ingen vidare vägledning avseende tillämpningen av den diskretionära klausulen i artikel 17. Av Migrationsverkets rättsliga ställningstagande[6] från 2014 framgår att varje medlemsstat har att följa europeisk samt nationell praxis för vägledning samt att “varje medlemsstat [har] en möjlighet att underlåta tillämpningen av Dublinförordningens överföringsbestämmelser om staten finner det vara påkallat.”[7]

I Sverige har en relativt restriktiv tillämpning av artikel 17 utvecklas, vilket har inneburit att den endast tillämpas i undantagsfall. Tillämpningen har främst rört fall där familjesammanhållning har varit aktuellt eller där en överföring har ansetts vara “humanitärt stötande”. Det finns inget som hindrar stater från att tillämpa artikeln på annat vis vilket det tyska beslutet nu visar. (Tyskland har även tidigare valt att anta en mindre restriktiv hållning vad gäller tillämpningen av suveränitetsklausulen. Tyska myndigheter har redan innan det nu aktuella beslutet i stor utsträckning tillämpat artikel 17 i ärenden som rör flyktingar från Syrien.[8])

I en situation där medlemsstaterna måste hantera ett stort antal asylansökningar, vilket just nu är fallet med framförallt flyktingar från Syrien, kan en Dublinprocess i praktiken bli kontraproduktiv i förhållande till förordningens uttalade syfte. Ett av förordningens huvudsyften är ju trots allt att facilitera en effektiv tillgång till asylsystemet för den asylsökande. Eftersom ett Dublinärende kan innebära en mycket tids- och resurskrävande process, kan det i vissa fall ligga i både den asylsökandes och medlemsstatens intresse att undvika att behöva utreda vilken stat som är ansvarig. Staten kan då istället välja, som Tyskland nu gjort, att själva pröva ansökan.

Slutsats

Tanken bakom Dublinsystemet är att försäkra sig om att alla asylsökande faktiskt får en prövning – dvs. att hindra EU-länderna från att smita undan. Att ett land tar på sig att pröva fler ansökningar än de är skyldiga att pröva är alltså varken att “strunta i” eller att “upphäva” Dublinförordningen vilket angetts i svenska medier. Det finns utrymme inom Dublinförordningen för medlemsstaterna att pröva alla ansökningar de vill.[9]

En helt annan fråga är såklart vad ett mer regelmässigt användande av suveränitetsklausulen i artikel 17 kan leda till. Dublinförordningen är redan på många plan ifrågasatt och en utvärdering och eventuell revidering av förordningen ska göras år 2016.[10] Vad en sådan överynsprocess kan leda till återstår att se men det kan konstateras att Tyskland genom att tillämpa Dublinförordningen på det sätt som nu görs skickar en tydlig politisk signal till övriga EU-länder om att landet (som är det EU-land som tar emot överlägset flest asylsökande) är berett att ta sitt ansvar – och mer. Tysklands agerande skulle även kunna tolkas som att man nu har fått nog av övriga medlemsstaters ovilja att komma överens och ta ett gemensamt ansvar i flyktingfrågan, och att man därför vill visa att man är beredd att göra de föreslagna förändringarna av EU:s asylsystem på egen hand. Det går dock inte att hävda att Tysklands agerande bryter mot Dublinförordningen.


[1] Här finns (vad som uppges vara) det officiella tyska beslutsdokumentet: http://www.internationales-zentrum-friedberg.de/wp-content/uploads/bsk-pdf-manager/69_AUSSETZUNG_DUBLINVERFAHREN_SYRIEN.PDF

[2] Se bl.a. http://www.asylumineurope.org/news/24-08-2015/germany-halt-dublin-procedures-syrians, http://www.dn.se/nyheter/varlden/tyskland-gor-undantag-fran-dublinforordningen/, https://news.vice.com/article/germany-is-set-to-accept-asylum-applications-from-all-syrians-who-arrive-there, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/germany/11821822/Germany-drops-EU-rules-to-allow-in-Syrian-refugees.html, http://www.svd.se/tyskland-struntar-i-forordning–syriska-flyktingar-far-stanna.

[3] Migration Policy Institute, Not Adding Up: The Fading Promise of Europe’s Dublin System, s. 4, http://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/MPIe-Asylum-DublinReg.pdf.

[4] Detta gäller förutsatt att EU-landet inte har ett undantag från bestämmelserna. När det gäller Dublinförordningen har Danmark ett sådant undantag men alla andra EU-länder är bundna av förordningen.

[5] Se EU-domstolens dom i N. S. (C‑411/10) mot Secretary of State for the Home Department och M. E. (C‑493/10), A. S. M., M. T., K. P., E. H. mot Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform, Europadomstolens dom i M.S.S. v Belgium and Greece samt Migrationsöverdomstolens dom i MIG 2010:21.

[6] RCI 06/2014, “Rättsligt ställningstagande angående när en överföring till annan medlemsstat inte kan ske i enlighet med Dublinförordningen samt tillämpningen av den s.k. diskretionära klausulen i artikel 17.1 i Dublinförordningen”

[7] Ibid, s. 2.

[8] Enligt uppgift från Edith Avram, talesperson för tyska motsvarigheten till Migrationsverket,  Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, https://news.vice.com/article/germany-is-set-to-accept-asylum-applications-from-all-syrians-who-arrive-there. Även det svenska Migrationsverket har i vissa fall valt att tillämpa diskretionsklausulen av effektivitetsskäl.

[9] För mer om staters självständighet i relation till Dublinförordningen se t.ex. Sílvia Morgades-Gil, The Discretion of States in the Dublin III System for Determining Responsibility for Examining Applications for Asylum: What Remains of the Sovereignty and Humanitarian Clauses After the Interpretations of the ECtHR and the CJEU?, International Journal of Refugee Law, first published online July 31, 2015, doi:10.1093/ijrl/eev034.

[10] COM(2015) 240 final, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, En europeisk migrationsagenda, Bryssel den 13 maj 2015, s. 14, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_sv.pdf

Annonser

One thought on “Bryter Tyskland mot EU-rätten när landet beslutat att självt pröva alla ansökningar från syrier?

  1. Ping: Morten Kjærum har både rätt och fel | Louise Dane

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s